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近年來(lái)，世界貿(mào)易組織（WTO）主要糧食出口成員頻繁、長(zhǎng)期使用出口限制措施，對(duì)國(guó)際糧食供應(yīng)穩(wěn)定性造成了負(fù)面影響，引起了國(guó)際社會(huì)廣泛關(guān)注。如何對(duì)相關(guān)行為進(jìn)行約束，WTO現(xiàn)有規(guī)則有相關(guān)規(guī)定1，但由于相關(guān)條款存在一定模糊性，現(xiàn)行出口限制紀(jì)律較松散，成員在實(shí)施出口限制措施時(shí)也并未嚴(yán)格遵守2。因此，部分成員強(qiáng)烈呼吁WTO制定和施行更加嚴(yán)格的出口限制紀(jì)律，確保成員在實(shí)施出口限制措施時(shí)降低對(duì)國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的不良影響。
一、幾十年紛爭(zhēng)——由來(lái)已久
事實(shí)上，加嚴(yán)出口限制紀(jì)律的呼聲可以追溯到關(guān)貿(mào)總協(xié)定（GATT）時(shí)代，出口限制議題的談判熱度隨著全球農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)狀況的起伏波動(dòng)，但長(zhǎng)期未能收獲成果。20世紀(jì)70年代，農(nóng)產(chǎn)品凈進(jìn)口成員曾在多邊貿(mào)易談判框架下對(duì)出口禁止和限制表達(dá)過(guò)強(qiáng)烈關(guān)注。隨著80年代農(nóng)產(chǎn)品過(guò)剩，該議題被邊緣化。2001年開啟多哈談判回合后，部分成員呼吁提高全球糧食供應(yīng)的可靠性，有成員要求制定嚴(yán)格的出口限制紀(jì)律，有成員提出用出口稅代替出口禁令和限制，有成員提出不得新增出口限制和禁止措施。2008年糧食危機(jī)期間，部分成員繼續(xù)要求加嚴(yán)出口限制紀(jì)律，而反對(duì)方強(qiáng)調(diào)優(yōu)先保障國(guó)內(nèi)糧食安全的重要性。有成員認(rèn)為根本沒有討論出口限制和出口稅的談判授權(quán)，還有成員強(qiáng)調(diào)應(yīng)該保證發(fā)展中成員特殊與差別待遇，受雙方長(zhǎng)期拉鋸及WTO農(nóng)業(yè)談判整體進(jìn)度不理想的影響，該議題一直未能收獲成果。
二、MC12凝心聚力——修成正果
新冠疫情暴發(fā)后，國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈遭受巨大沖擊，部分成員相繼出臺(tái)出口禁止和限制措施，不利影響進(jìn)一步放大，糧食安全成為國(guó)際關(guān)注的熱點(diǎn)話題，迫切需要WTO作出回應(yīng)。2021年，新加坡等55個(gè)成員共同發(fā)表聯(lián)合聲明，承諾不對(duì)世界糧食計(jì)劃署（WFP）為人道主義目的購(gòu)買的食品實(shí)施出口禁令或限制，為WTO第十二屆部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議（MC12）上形成出口限制成果造勢(shì)。盡管印度等成員在MC12前堅(jiān)決反對(duì)，最終在各方不懈努力下，MC12達(dá)成了《關(guān)于世界糧食計(jì)劃署購(gòu)糧免除出口禁止或限制的部長(zhǎng)決定》，承諾不對(duì)世界糧食計(jì)劃署人道主義糧食采購(gòu)實(shí)施出口禁止或限制措施。
三、MC13有何作為——拭目以待
盡管MC12形成了關(guān)于出口限制的成果，但其適用范圍非常有限，難以改變部分成員不按WTO規(guī)定任意使用出口限制措施的現(xiàn)狀。MC12結(jié)束后，受地區(qū)局勢(shì)緊張、極端天氣事件頻發(fā)等因素影響，全球糧食市場(chǎng)持續(xù)波動(dòng)，多個(gè)成員采取糧食出口措施，進(jìn)一步引發(fā)市場(chǎng)恐慌情緒。
日本、新加坡、英國(guó)等成員繼續(xù)向WTO農(nóng)業(yè)特會(huì)提交提案，呼吁加嚴(yán)糧食出口限制紀(jì)律，包括增加透明度、明確在制定出口限制時(shí)要考慮的條件等。2023年10月，WTO召開副部級(jí)高官會(huì)為MC13準(zhǔn)備成果。會(huì)上，各方關(guān)于農(nóng)業(yè)議題的分歧依舊，但高度關(guān)注糧食安全問(wèn)題。在這種情況下，MC13能否形成出口限制成果仍存在不確定性，由于各方分歧較大，單獨(dú)在出口限制議題上收獲成果可能會(huì)遭到部分成員反對(duì)；同時(shí)，出于為MC13尋求農(nóng)業(yè)成果的考慮，不排除各成員做出妥協(xié)，就分歧相對(duì)較小的透明度等問(wèn)題達(dá)成成果，最終情況如何，待2024年2月便可見分曉。
縱觀WTO談判歷程，出口限制議題對(duì)糧食安全有重要意義，但又充滿爭(zhēng)議。寬松的出口限制紀(jì)律導(dǎo)致出口成員可以隨意使用出口限制措施，從而造成國(guó)際糧食市場(chǎng)的人為恐慌和供給不足，會(huì)影響國(guó)際社會(huì)對(duì)國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的信心，加劇糧食價(jià)格波動(dòng)，損害進(jìn)口成員利益。同時(shí)，優(yōu)先保障國(guó)內(nèi)糧食需求是成員的天然權(quán)利，對(duì)糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品出口采取限制或禁止措施有助于在緊急時(shí)刻緩解國(guó)內(nèi)供給短缺和價(jià)格波動(dòng)，是保障國(guó)內(nèi)糧食安全的重要手段，如果對(duì)成員實(shí)施出口限制措施附加過(guò)多限制條件也不利于成員維護(hù)自身糧食安全。如何在兩者間取得精妙的平衡，需要各成員共同努力，在充滿硝煙的WTO農(nóng)業(yè)談判中，碰撞出智慧的火花。
注釋
1.多邊貿(mào)易體制現(xiàn)行規(guī)則原則上不允許成員對(duì)農(nóng)產(chǎn)品設(shè)立出口禁止和限制措施，但也有例外規(guī)定。1994年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定（GATT1994）第11.2（a）規(guī)定，允許成員為避免或緩解糧食短缺而采取臨時(shí)出口禁止和限制措施；農(nóng)業(yè)協(xié)定第12條規(guī)定，依照GATT1994第11.2(a)對(duì)糧食實(shí)行的新的出口禁止或限制，應(yīng)適當(dāng)考慮對(duì)進(jìn)口成員糧食安全的影響；盡可能提前書面通知農(nóng)業(yè)委員會(huì)，并與具有實(shí)質(zhì)利益的進(jìn)口成員進(jìn)行磋商并提供必要信息。同時(shí)，農(nóng)業(yè)協(xié)定還考慮到了發(fā)展中成員和糧食凈進(jìn)口成員特殊情況，農(nóng)業(yè)協(xié)定第12.2條提出，“該規(guī)定第12條不適用發(fā)展中成員，除非采取措施的是相關(guān)糧食凈出口國(guó)”。
2.根據(jù)WTO秘書處報(bào)告，自2022年2月以來(lái)，已有96項(xiàng)出口限制措施應(yīng)用于農(nóng)產(chǎn)品，但只有少數(shù)成員根據(jù)現(xiàn)有規(guī)則履行了通報(bào)義務(wù)。
（作者單位：農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)業(yè)貿(mào)易促進(jìn)中心）
責(zé)任編輯：何燁
